O PROGRAMA DE PROTEÇÃO AO EMPREGO INSTITUÍDO PELA LEI 13.189/2015 E A IMPORTÂNCIA DA MANUTENÇÃO DOS POSTOS DE TRABALHO FRENTE À CRISE ECONÔMICA

Resumo

O governo Dilma Roussef em resposta à grave crise econômica estabelecida em seu mandato anunciou a criação de um plano para evitar demissões em massa na indústria nacional, em clara tentativa de tentar conter outra crise instalada em sua administração: a de popularidade. Neste contexto, foi instituído o Programa de Proteção ao Emprego - PPE, com objetivo de, segundo Medida Provisória que estabeleceu o programa[1],   possibilitar a preservação dos empregos em momentos de retração da atividade econômica, favorecer a recuperação econômico-financeira das empresas, sustentar a demanda agregada para facilitar a recuperação da economia, estimular a produtividade do trabalho por meio do aumento da duração do vínculo empregatício e fomentar a negociação coletiva a fim de aperfeiçoar as relações de emprego. O PPE é um programa de redução temporária da jornada de trabalho onde o trabalhador tem seu salário proporcionalmente reduzido pela empresa, mas compensado parcialmente pelos cofres públicos. Tal instrumento ganhou notoriedade a partir da crise financeira de 2009, tomando como inspiração o governo brasileiro um programa adotado pela Alemanha, berço da indústria automobilística, que visava evitar layoffs excessivos durante a crise. Dentre os motivos expostos para a criação do programa, os então ministros da presidência apontam o PPE como vantajoso para todas as partes envolvidas: “para as empresas, permite ajustar seu fluxo de produção à demanda e, ao preservar os empregos, possibilita a manutenção de quadros já qualificados e a redução de custos com demissão e admissão. Para os trabalhadores, preserva os empregos e a maior parte de seus rendimentos. Para o governo, permite a economia com os gastos do seguro-desemprego e com outras políticas de mercado de trabalho ao mesmo tempo em que preserva a maior parte da arrecadação sobre a folha”[2]. Afora a discussão que remete à constitucionalidade de tal medida, há de se levar em conta que a tentativa do governo em evitar a situação de desemprego involuntário ou a sua duração pode ferir os princípios constitucionais de justiça social e de pleno emprego, sob o ponto de vista da atuação empresarial frente ao trabalhador, que poderá ver seu salário reduzido à sua revelia. Em apertada síntese, o presente artigo pretende analisar e comentar o Programa de Proteção ao Emprego instituído pela medida provisória 680 e regulamentado pela Lei 13.189/2015, e em que medida referido Programa pode ajudar (ou não) a enfrentar a atual crise econômica, balizada pelos ditames constitucionais de proteção ao trabalhador e de busca do pleno emprego. 2. DO PROGRAMA DE PROTEÇÃO AO EMPREGO – PPE   O Programa de Proteção ao Emprego – PPE, instituído pela medida provisória n. 680 de 06 de julho de 2.015 posteriormente convertida na lei 13.189 de 19 de novembro de 2015, visa resguardar a manutenção dos empregos dos trabalhadores das empresas que encontram-se em dificuldades financeiras por meio de redução temporária da jornada de trabalho, onde o trabalhador tem seu salário proporcionalmente reduzido pela empresa e compensado parcialmente peloscofres públicos. Assim, as empresas que aderirem ao programa poderão reduzir temporariamente a jornada de trabalho de seus empregados (de toda a empresa ou de setor especifico) em até 30% (trinta por cento), ao passo que os salários são reduzidos na mesma proporção. Vale ressaltar que o Estado, por meio do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT[3] complementará até 50% (cinquenta por cento) da perda salarial, observado o limite de 65% do valor máximo da parcela do seguro-desemprego. Podem aderir ao PPE as empresas que se se encontram em situação de comprovada dificuldade econômico-financeira, permanecendo  pelo período de até 24 (vinte e quatro) meses, respeitada a data de extinção do programa, prevista para o dia 31.12.2017. De acordo com a Resolução n. 2/2015 do Comitê do Programa de Proteção ao Emprego – CPPE, entende-se por situação de dificuldade financeira:   Art. 4º Será considerada em situação de dificuldade econômico-financeira, para fins do disposto no inciso IV do caput do art. 3º, a empresa cujo Indicador Líquido de Empregos - ILE for igual ou inferior a 1%, apurado com base nas informações da empresa disponíveis no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED. § 1º O ILE consiste no percentual representado pela diferença entre admissões e desligamentos, acumulada nos doze meses anteriores ao da solicitação de adesão ao PPE, em relação ao estoque de empregados. § 2º Para fins de apuração do ILE, será considerado o estoque de empregados verificado no 13º mês anterior ao da solicitação de adesão ao PPE.   A redução da jornada e dos vencimentos dos trabalhadores está condicionada à celebração de acordo coletivo de trabalho específico[4] com o sindicato de trabalhadores representativo da categoria da atividade econômica preponderante, aprovado por assembleia dos trabalhadores abrangidos pelo programa. É permitida a celebração do chamado Acordo Coletivo Múltiplo de Trabalho Específico a grupo de microempresas e empresas de pequeno porte, desde que partícipes do mesmo setor econômico, ressaltando-se que cada microempresa ou empresa de pequeno porte deverá, individualmente, demonstrar o cumprimento dos requisitos legais para a adesão ao PPE. Importante destacar que a compensação pecuniária de que trata a lei 13.189/2015 será paga sob a forma de benefício concedido a empregado da empresa participante do Programa[5], denominado Benefício PPE, com pagamento realizado pelo Ministério do Trabalho e Emprego - MTE, por intermédio da Caixa Econômica Federal, mediante depósito em conta bancária da empresa participante do PPE, que deverá transferir o valor do benefício aos empregados beneficiários do Programa, via crédito em folha de pagamento mensal da empresa[6]. Vale confirmar que os valores da compensação pecuniária a serem pagos no âmbito do Programa de Proteção ao Emprego – PPE comporão as bases de cálculo do INSS e do FGTS[7], a fim de se evitar maiores perdas ao trabalhador. Além do mais, importante salientar que durante o período de adesão ao PPE a empresa, em regra, não poderá contratar empregados para executaras mesmas atividades exercidas pelos trabalhadores abrangidos pelo Programa, exceto nos casos de reposição ou aproveitamento de concluinte de curso de aprendizagem, desde que o novo empregado também seja abrangido pela adesão. Tal medida visa evitar fraudes ao programa, pois coíbe a contratação de mão de obra barata pela empresa, ao mesmo tempo que estimula o programa de aprendizagem. Em contrapartida aos benefícios concedidos pelo Estado às empresas em situação de dificuldade financeira que aderirem ao Programa, estas ficam proibidas de dispensar arbitrariamente ou sem justa causa os empregados que tiverem sua jornada de trabalho e remuneração temporariamente reduzidos enquanto vigorar a adesão ao Programa e, após o seu término, durante o prazo equivalente a um terço do período de adesão. Durante o período de adesão ao programa, também fica proibida a realização de horas extraordinárias pelos empregados abrangidos. Dentre as inovações trazidas quando da conversão da medida provisória em lei, pode-se destacar a prioridade de adesão ao PPE às empresas que demonstrem cumprir com a cota para a contratação de pessoas com deficiência, medida esta que tem por objetivo estimular a pratica desta modalidade de contratação. A empresa que aderir ao programa poderá denunciar o mesmo desde que comunique o ato ao sindicato que celebrou o acordo coletivo de trabalho específico, aos seus trabalhadores e ao Poder Executivo, com antecedência mínima de trinta dias, demonstrando as razões e a superação da situação de dificuldade econômico-financeira[8], ocasião em que permanecerá a garantia de emprego, no entanto. Efetivada a denúncia, e após o decurso de novo prazo de 30 dias, a empresa poderá exigir de seus empregados o integral cumprimento da jornada de trabalho. Ainda, de acordo com a lei 13.189/2015[9], serão excluídas do PPE e ficarão impedidas de aderir novamente ao programa as empresas que: I - descumprir os termos do acordo coletivo de trabalho específico relativo à redução temporária da jornada de trabalho ou qualquer outro dispositivo desta Lei ou de sua regulamentação; ou II - cometer fraude no âmbito do PPE. II - for condenada por decisão judicial transitada em julgado ou autuada administrativamente após decisão final no processo administrativo por prática de trabalho análogo ao de escravo, trabalho infantil ou degradante. § 1o  A empresa que descumprir o acordo coletivo ou as normas relativas ao PPE fica obrigada a restituir ao FAT os recursos recebidos, devidamente corrigidos, e a pagar multa administrativa correspondente a 100% (cem por cento) desse valor, calculada em dobro no caso de fraude, a ser aplicada conforme o Título VII da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e revertida ao FAT.   Segundo entendimento do Ministério do Planejamento, esse programa acarreta vantagens para todas as partes envolvidas (governo, trabalhadores e empresas). É o que se denota da apresentação do PPE[10], onde o Ministro esclareceu ser o programa mais barato para o governo em vista de reduzir as despesas com o seguro-desemprego, layoff e intermediação de mão de obra, além de manter parte significativa da arrecadação com as contribuições sociais incidentes sobre os salários, além de que os recursos economizados poderiam ser revertidos em políticas para os trabalhadores mais vulneráveis. Sob a do trabalhador, as vantagens estão na manutenção do emprego no atual momento de crise, o que reserva o saldo no FGTS e o acesso ao seguro-desemprego para situações futuras, ao passo que as empresas beneficiadas podem evitar a perda de capital humano, aliviando assim o fluxo de caixa e reduzindo custos com demissão, contratação e treinamento. 3.A IMPORTÂNCIA DA MANUTENÇÃO DAS RELAÇÕES DE EMPREGO EM MOMENTOS DE CRISE   A maioria dos brasileiros, de acordo com uma visão predominantemente ocidental, costuma achar que “todo trabalho é digno”. Mesmo que este signifique limpar o chão que alguém sujou, ainda assim é uma atividade vista como mais correta e bonita do que qualquer forma de roubo ou desonestidade[11]. Vivemos em uma sociedade do mérito, que de certa maneira pune severamente todas as pessoas que não se enquadram em determinado perfil social, reservando para estas os piores lugares na hierarquia moderna do status e da dignidade. O que está em jogo, na verdade, sem que paremos para pensar nisso, é uma luta constante, entre todas as pessoas, pelo reconhecimento de seu valor prático na sociedade do trabalho. É fundamental aqui a conexão entre respeito, condição e dignidade. Ela é a prova de que uma posição privilegiada na hierarquia moral do trabalho é um critério central para que as pessoas sejam respeitadas, o que significa serem consideradas naturalmente pelos outros como úteis e de valor. Esse respeito advindo do trabalho é indispensável para o bem-estar pessoal, além de assegurar na prática os direitos e o respeito formal da cidadania[12]. Para Hannah Arendt “o trabalho é a atividade correspondente ao artificialismo da existência humana, existência esta não necessariamente contida no eterno ciclo vital da espécie, e cuja mortalidade não é compensada por este último. O trabalho produz um mundo artificial de coisas nitidamente diferente de qualquer ambiente natural. Dentro de suas fronteiras habita cada vida individual”[13]. Amartya Sem, ao tratar de mercados, liberdade e trabalho enfatiza a que “o mercado de trabalho pode ser libertador em muitos contextos diferentes, e a liberdade básica de transação pode ter uma importância crucial, independentemente do que o mecanismo de mercado vier ou não a realizar no que se refere a rendas, utilidades ou outros resultados”[14]. Para o jurista Miguel Reale, o trabalho é antes de tudo uma forma de criação de valores. Confira-se: Ele já é, por si mesmo, um valor, como uma das formas fundamentais de objetivação do espírito enquanto transformador da realidade física e social, visto como o homem não trabalha porque quer, mas sim por uma exigência indeclinável de seu ser social, que é um "ser pessoal de relação", assim como não se pensa porque se quer, mas por ser o pensamento um elemento intrínseco ao homem, no seu processo existencial, que se traduz em sucessivas "formas de objetivação". Trabalho e valor, bem como, por via de conseqüência, trabalho e cultura, afiguram-se termos regidos por essencial dialética de complementaridade.[15]     Em uma sociedade fundada em valores sociais constitucionalmente garantidos, o direito ao trabalho digno relaciona-se diretamente com o direito à inclusão e participação social, na medida em que aquele é a principal forma de inclusão e dignificação da pessoa humana, uma vez que da remuneração obtida por meio trabalho é que se consegue prover a aquisição dos bens indispensáveis à sobrevivência digna[16]. Afora a questão da importância pessoal da empregabilidade, deve-se ressaltar, também, a importância social da geração e preservação de empregos, pois aspessoas que exercem atividade laborativa tendem a interferir positivamente nasociedade, auferindo renda, consumindo, promovendo a circulação de riquezas,gerando e recolhendo tributos, isto é, dando continuidade a um ciclo virtuoso demelhorias sociais[17]. Além do mais, de maneira especial em períodos de crise econômica, a manutenção dos postos de trabalho é indispensável também para o Estado, que pode reduzir os gastos com o pagamento do seguro-desemprego e com outras políticas de mercado de trabalho, ao mesmo tempo em que preserva sensivelmente a arrecadação de impostos incidentes sobre a folha de salários. Além do mais, o Estado deve proteger a população contra despedidas em massa a fim de se manter, também, o desenvolvimento e a manutenção sistema de seguridade social, como bem nos lembra Claudio Llanos Reyes[18]: La ocupación plena como requisito base para asegurareldesarrollo y continuidaddel sistema de Seguridad Social implicaba que, frente a lasdinámicasdel capitalismo y sus crisis, lasociedaddebíadisponer de una suficiente demanda de trabajo, donde aquellos que perdieran sus empleostardaríanpocotiempoenreintegrarse a su labor anterior o entrabajaren una nueva relacionada consu capacidade (...) Una de las funciones que debedesempeñarel Estado enel futuro es la de asegurarlaexistencia de volumenadecuado de gastos y, por consiguiente, proteger a losciudadanos contra ladesocupaciónenmasa"   Em assim sendo, fica claro que a manutenção dos postos de trabalho formais é fator indispensável para a manutenção da ordem social econômica de um Estado, quanto mais em tempos de crise, onde naturalmente os postos de trabalho tendem a diminuir e o desemprego aumentar. Isso implica em afirmar que não basta a Constituição Federal valorizar abusca pelo pleno emprego em seu texto, estabelecendo como regra matriz a serseguida pela ordem econômica e social. Faz-se necessário, também, que asistemática jurídica brasileira, como um todo, esteja direcionada para amaterialização deste princípio, corrigindo-se os entraves que dificultam a busca dopleno emprego e procurando-se, com isso, promover o desenvolvimentoeconômico e reduzir as desigualdades sociais.[19] Para a proposta do presente estudo, mais do que ser considerado um aspecto absolutamente negativo da crise econômica, a redução das horas de trabalho causada pelas políticas de repartição do trabalho pode ser vista como um desenvolvimento positivo. Nesse sentido, afirma  Jon Messenger, pesquisador da OIT, em entrevista que comenta sobre plano de repartição parecido com o implementado pela Lei 13.189/2015: “A repartição do trabalho é uma redução das horas laborais para evitar demissões. A empresa obtém uma redução temporária do gasto salarial e os empregados não perdem seu posto de trabalho. É uma medida que ajuda a estabilizar a economia”[20]     Embora a repartição do trabalho se traduza em uma redução proporcional dos salários, estes são substituídos em parte pelo seguro desemprego financiados pelo governo, quando ocorrem as demissões. Nesse sentido, afirmou o ministro da Secretaria Geral da Presidência “ser mais inteligente e correto financiar a manutenção do emprego do que financiar o desemprego”[21]. Jon Messenger, analisando a sistemática dos programas de proteção ao emprego, também pondera que se forem observados somente os efeitos econômicos, se poderia supor que os salários diminuem proporcionalmente. Mas na maioria dos casos é dado um apoio à renda, seguro-desemprego ou indenização por desemprego, que subvencionam uma parte do salário reduzido. Além disso, afirma que os programas de compartilhamento de trabalho foram implantados em mais de vinte países nas Américas e na Europa, sendo uma medida temporáriaque permite que as empresas “respirem” até que comece a recuperação[22]. Em assim sendo, sob a ótica empresarial, deixando de lado as questões de fundo que deram origem à crise nacional, a política adotada pelo Estado em autorizar a redução dos salários dos trabalhadores em troca da manutenção do emprego parece acertada para o presente momento, uma vez que o trabalhador tem em troca a garantia provisória de emprego, instrumento valoroso, principalmente em tempos de crise. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS   Em uma sociedade fundada em valores sociais constitucionalmente garantidos, o direito ao trabalho digno relaciona-se diretamente com o direito à inclusão e participação social, na medida que aquele é a principal forma de inclusão e dignificação da pessoa humana, uma vez que da remuneração obtida por meio trabalho é que provem a aquisição dos bens indispensáveis à sobrevivência digna. Em assim sendo, fica claro que a manutenção dos postos de trabalho formais é fator indispensável para a manutenção da ordem social econômica de um Estado, quanto mais em tempos de crise, onde naturalmente os postos de trabalho tendem a diminuir e o desemprego aumentar. Sob este prisma, foi instituído o Programa de Proteção ao Emprego - PPE, com objetivo de possibilitar a preservação dos empregos no atual momento retração da atividade econômica e ajudar a recuperação econômico-financeira das empresas. Referido programa tem por finalidade resguardar a manutenção dos empregos por meio de redução temporária da jornada de trabalho e de salários, onde o trabalhador tem seusvencimentos proporcionalmente reduzidos e compensados parcialmente pelo governo. Em que pese que a medida adotada também ajude as empresas atingidas pela crise, percebe-se que o objetivo finalista do PPE é de preservação dos empregos, em estrita atenção à primazia do trabalho humano sobre o capital, o que não poderia deixar de ser considerado. Assim, percebe-se que a situação paliativa, qual seja, a de manter no mercado de trabalho, e por que não dizer, na sociedade, acaba por contribuir com a eficácia da busca do pleno emprego, em vista da situação de crise econômica experimentada. Mais do que ser considerado um aspecto absolutamente negativo da crise econômica, a redução das horas de trabalho causada pelas políticas de repartição do trabalho pode ser vista como um desenvolvimento positivo, ante a manutenção dos postos de trabalho. Destarte, a implementação doPrograma de Preservação dos Empregos - PPE é media que se impõe, a qual cria meios subsidiários de manutenção dos empregos e de estabilidade aos mesmos.