A estrutura da Administração Pública no Brasil.

Resumo

O objetivo deste artigo é abordar a estrutura da Administração Pública e a forma pela qual ela se organiza para prestar serviços públicos e, não do Estado[i], mesmo que em determinados momentos recorresse ao conceito. Segundo Hack (2008, p.45), “A Administração Pública é um nome genérico dado aos órgãos e entes que têm como objetivo desempenhar a função do Estado”. Sua existência está ligada ao desempenho de funções coordenadas, visando à gestão dos recursos públicos com eficiência, eficácia e efetividade, de modo a possibilitar que os interesses da coletividade sejam atingidos por meio de serviços públicos[ii]. À luz do senso comum, a Administração Pública é composta pela União, Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Contudo, essa composição mesmo que correta não é plena, já que esses entes da República Federativa do Brasil, para desempenhar suas funções, assim entendido como as atribuições e serviços públicos que devem prestar, criam órgãos e entes públicos com objetivo de satisfazer as necessidades da sociedade. (HACK, 2008). Logo, constatasse aí uma descentralização das funções da Administração Pública. Essa separação dá origem à Administração Pública Direta e a Indireta, ambas tratadas no Artigo 4º do decreto lei 200/67, como segue:   Art. 4º A Administração Federal compreende: I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da Republica e dos Ministérios. II – A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a)         Autarquias; b)         Empresas Públicas; c)         Sociedades de Economia Mista; d)         Fundações Públicas. Paragrafo único: As entidades compreendidas na Administração Pública Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.   A primeira é constituída pelos órgãos que fazem parte dos três poderes: o Executivo que converte a norma abstrata em ato concreto; o Legislativo que elabora as Leis e o Judiciário que aplica as normas dirimindo os conflitos e resistências no cumprimento das Leis, ou seja, são as pessoas jurídicas de direito público com capacidade de realizar serviços integrados à estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. (FREIRE, 2010) A segunda, por sua vez, é caracterizada como serviço público ou de interesse coletivo, transferida ou deslocada do Estado para entes – com personalidade jurídica pública ou privada - criados, e, por ele autorizados, tais como: Autarquias, Empresas Públicas, Fundações Públicas e Sociedades de Economia Mista. (FREIRE, 2010) Além disso, a partir do ano de 2005, a Lei n.º 11.107/2005, incluiu na Administração Pública Indireta os Consórcios Públicos, que podem ter personalidade jurídica de direito público ou de direito privado. (NOHARA, 2013). Evidentemente, que o conceito exposto Artigo 4º do decreto lei 200/67 é também aplicável aos Munícipios, Estados e o Distrito Federal, uma vez que se tem no Município os órgãos e entes ligados ao Prefeito e às Secretarias Municipais, ao mesmo tempo em que se tem no Estado os órgãos e entes ligados ao Governador e as Secretárias Estaduais. (FERNANDO; ROSA, 2013). Ainda há entidades que não compõem a Administração Pública Indireta, pois são constituídas pela iniciativa privada, entretanto, atuam como entes de cooperação com o Estado ou, com ele estabelecem algum vínculo jurídico, como é o caso dos Serviços Sociais Autônomos (SENAI, SENAC, SESC, SESI). Desse modo, a descentralização de papéis da Administração Pública se dá por dois motivos: contingência ou conveniência administrativa, ou seja, as duas são diferentes, porém idênticas quando concorrem em sua razão. A contingência administrativa pode ocorrer por dificuldades materiais, financeiras e de recursos humanos, e a conveniência administrava por não ser interessante ao Estado aplicar esses recursos para exercer sua vontade, mas em uma ou em outra, a razão é a descentralização das funções para melhorar a atuação do Estado. Além do mais, para uma analogia simples dessa estrutura da Administração Pública, pode-se adotar o exemplo do corpo humano. O corpo humano é uma composição de vários órgãos, que desempenham suas funções individuais para garantir a sobrevivência, ou seja, trabalham em prol de um objetivo exercendo suas atribuições e competências individuais. (HACK, 2008). Por outro lado, um órgão fora do corpo humano não serve para nada e, ainda mesmo que dentro do corpo, sem funcionar ou funcionando mal, trará problemas a toda estrutura colocando em risco a sobrevivência humana. (HACK, 2008). Assim sendo, adotando-se o exemplo de um órgão público, no caso, a Secretaria de Segurança Pública do Paraná que presta um serviço público ligado diretamente ao Poder Executivo (Estado do Paraná), no caso de parar seu funcionamento ou funcionar mal, estará colocando a estrutura e até mesmo a existência do Estado em risco. Dessa forma, analisando o exemplo acima, o Estado criou um órgão para prestar o serviço de segurança pública, que é uma das suas responsabilidades dentre várias no universo das necessidades coletivas (saúde, obras públicas, educação etc). Contudo, a responsabilidade sobre os atos na execução do serviço não é da Secretaria de Segurança, e sim do Estado, porque ele criou um órgão público para dividir as suas competências e não transferi-las.  (HACK, 2008). Ao contrário, na Administração Pública Indireta, o Estado cria ou autoriza um novo ente que vai assumir uma determinada competência, como, por exemplo, o Conselho Federal de Contabilidade, que tem como atribuição normatizar, fiscalizar e desenvolver a atividade profissional de contabilidade no país. Nesse caso, o Estado transferiu a competência para uma Autarquia e não criou um órgão público interno para dividir a competência. (HACK, 2008). Portanto, umas das principais diferenças entre a Administração Pública Direta em relação à Administração Pública Indireta são as divisões de competências que ocorrem entre o Estado e os órgãos por ele criados, e as transferências de competências que ocorrem entre o Estado por entes criados ou por ele autorizados.